以5G、云計算、物聯(lián)網(wǎng)、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)為代表的新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（以下簡稱“新基建”）在各地2020重大項目投資計劃清單中備受矚目。

　　不同于傳統(tǒng)基建項目，新基建項目依賴于創(chuàng)新技術(shù)的驅(qū)動，其產(chǎn)業(yè)發(fā)展必然伴隨著持續(xù)的新產(chǎn)品和新技術(shù)，并要計算好未來的擴容升級空間。因此，此類項目單靠采購人一方無法提出具體明確的采購需求，需要在充分競爭的前提下，從供應(yīng)商提供設(shè)計方案或者解決方案中選擇最優(yōu)方案。另外，由于技術(shù)復(fù)雜，此類項目在實施過程中，還可能會調(diào)整設(shè)計方案或者解決方案。針對此類項目的評審問題，筆者提出了一種全新的評審方法——“方案評估比較評審法”，與業(yè)內(nèi)人士一并探討。

　　現(xiàn)有評審方法難以適應(yīng)新基建采購項目的需要

　　政府采購法實施條例第三十四條規(guī)定，政府采購招標(biāo)評標(biāo)方法分為最低評標(biāo)價法和綜合評分法。綜合評分法，是指投標(biāo)文件滿足招標(biāo)文件全部實質(zhì)性要求且按照評審因素的量化指標(biāo)評審得分最高的供應(yīng)商為中標(biāo)候選人的評標(biāo)方法。采用綜合評分法的，評審標(biāo)準(zhǔn)中的分值設(shè)置應(yīng)當(dāng)與評審因素的量化指標(biāo)相對應(yīng)。

　　根據(jù)上述規(guī)定，采用綜合評分法評審的，評審因素必須有量化指標(biāo)，評分分值必須與評審因素的量化指標(biāo)相對應(yīng)，也就是評分分值也必須量化。在“兩個量化”的要求下，最近幾年，政府采購監(jiān)督管理部門屢屢因采購人和采購代理機構(gòu)編制的采購文件違規(guī)，責(zé)令采購人廢標(biāo)或終止采購，重新開展政府采購活動。對此，業(yè)界觀點不一。有人認(rèn)為，不能簡單絕對地要求必須采用量化指標(biāo)和量化分值評審，客觀上，某些項目就不可能有量化指標(biāo)。也有人認(rèn)為，對供應(yīng)商的響應(yīng)進行橫向比較評審在某些情況下是合情合理的。而根據(jù)財政部第三批指導(dǎo)性案例27號，橫向評審系違規(guī)的評審方法，不得采用。

　　最低評標(biāo)價法主要適用于技術(shù)、服務(wù)等標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的貨物和服務(wù)項目，采購需求難以明確的新基建采購項目中，一般不會采用此方法。

　　根據(jù)多年的一線工作實踐和觀察思考，筆者認(rèn)為，在政府采購競爭性談判和競爭性磋商項目中，對于技術(shù)復(fù)雜或者性質(zhì)特殊，不能確定詳細(xì)規(guī)格或者具體要求的項目，采購人的確需要評審專家對供應(yīng)商提供的設(shè)計方案或者解決方案進行非量化的評估比較和橫向比較評審，以選擇最優(yōu)方案。而這是現(xiàn)有評審方法難以做到的。

　　財政部副部長許宏才在《認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹黨的十九屆四中全會精神加快建立現(xiàn)代政府采購制度》一文中指出，要“健全適應(yīng)不同需求特點的交易制度體系。對于需求清晰的通用貨物或者服務(wù)，原則上采用公開招標(biāo)方式。對于無法明確需求，需供應(yīng)商提供解決方案或設(shè)計方案的項目，主要采用競爭性談判等非招標(biāo)方式，開展多階段談判”。應(yīng)當(dāng)說，相關(guān)部門已經(jīng)認(rèn)識到了無法明確需求、需要供應(yīng)商提供解決方案或者設(shè)計方案的項目的特殊性，并提出采購方式以非招標(biāo)方式為主，采購程序注重多階段談判磋商。在筆者看來，為適應(yīng)此類項目的特殊需要，評審方法也應(yīng)與時俱進。筆者提出了一種全新的評審方法——“方案評估比較評審法”，基于政府采購現(xiàn)有評審方法和實務(wù)操作經(jīng)驗，以該評審方法在新基建采購項目中的適用為例，作初步探討。

　　“方案評估比較評審法” 的定義及特點

　　“方案評估比較評審法”，是指采購人對政府采購項目無法提出具體明確的采購需求，需要供應(yīng)商根據(jù)采購人的初步需求和采購目標(biāo)提出設(shè)計方案或者解決方案；評審專家對供應(yīng)商提出的方案按照采購文件預(yù)先設(shè)定的評審方法進行評估比較，根據(jù)評估比較結(jié)果對方案優(yōu)劣提出評審意見或者進行排序，推薦成交候選人或者結(jié)合商務(wù)條件、報價等因素推薦成交候選人的評審方法。

　　該評審方法有五大特點。第一，僅適用于采購人因客觀原因不能明確采購需求的非招標(biāo)采購項目。第二，主要依靠評審專家（談判、磋商小組）運用專業(yè)知識和專業(yè)技能進行評審，主要是對供應(yīng)商提供的方案進行評估比較，出具專業(yè)評估比較評審意見。第三，可采用非量化指標(biāo)的方式評審。第四，評審專家（談判小組）可對投標(biāo)文件行橫向比較評審來選擇優(yōu)劣并進行排序。第五，評審專家的產(chǎn)生不從現(xiàn)有的評審專家?guī)熘须S機抽取。采購人事先對相關(guān)專業(yè)的評審專家有了解后進行推薦或者政府采購評審專家?guī)熘袑ｉT設(shè)置一個與新基建、新（數(shù)字智能）政府、新經(jīng)濟、新業(yè)態(tài)相關(guān)的子專家?guī)?，供采購人隨機抽取。由于該類特殊項目采用“非量化指標(biāo)評審”和“投標(biāo)文件橫向比較評審”，因此評審專家專業(yè)的主觀評審決定成交候選人的推薦，對于評審專家專業(yè)能力之外的人品、道德、職業(yè)素質(zhì)要求也相對較高。

　　“方案評估比較評審法”區(qū)別于常見的評審方法

　　第一，“方案評估比較評審法” 區(qū)別于最低評標(biāo)價法。最低評標(biāo)價法有兩個關(guān)鍵因素：滿足招標(biāo)文件全部實質(zhì)性要求和投標(biāo)價格最低。“方案評估比較評審法”加入了一個新因素——方案評估比較結(jié)果的優(yōu)劣，即重點評估比較供應(yīng)商提出的方案優(yōu)劣并進行排序。最低評標(biāo)價法不需要橫向比較供應(yīng)商的投標(biāo)文件，而方案評估比較評審法卻必須橫向比較供應(yīng)商提出的方案，通過比較得出優(yōu)劣并排序。

　　第二，“方案評估比較評審法”區(qū)別于綜合評分法。綜合評分法也有兩個關(guān)鍵因素：滿足招標(biāo)文件全部實質(zhì)性要求和量化指標(biāo)評審得分最高。其禁止橫向比較供應(yīng)商的投標(biāo)文件，而且評審因素必須有量化指標(biāo)，評分分值必須與量化指標(biāo)相對應(yīng)。方案評估比較評審法則是在無法提出量化指標(biāo)的前提下，通過橫向比較供應(yīng)商提出的方案，從比較中選出優(yōu)劣并排序。

　　“方案評估比較評審法”應(yīng)當(dāng)是一種獨立的評審方法

　　通過上述比較可以看出，方案評估比較評審法與最低評標(biāo)價法、綜合評分法有著本質(zhì)的區(qū)別，不能完全包含在目前常見的評審方法中，應(yīng)當(dāng)成為一種獨立的評審方法。

　　事實上，《政府采購非招標(biāo)采購方式管理暫行辦法》（財政部令第74號，以下簡稱74號令）第三十三條第二款、《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》（以下簡稱《磋商辦法》）第二十一條第二款都提及了“不能詳細(xì)列明采購標(biāo)的的技術(shù)、服務(wù)要求，需經(jīng)談判（磋商）由供應(yīng)商提供最終設(shè)計方案或解決方案”的采購項目中如何推薦供應(yīng)商設(shè)計方案或者解決方案，不過，二者都沒有進一步明確方案評估比較評審的規(guī)則，也沒有把此類特殊的評審獨立為一種評審方法。

　　根據(jù)74號令第三十三條第二款的規(guī)定，在談判文件不能詳細(xì)列明采購標(biāo)的的技術(shù)、服務(wù)要求，需經(jīng)談判由供應(yīng)商提供最終設(shè)計方案或解決方案的采購項目中，談判結(jié)束后，談判小組應(yīng)當(dāng)按照少數(shù)服從多數(shù)的原則投票推薦3家以上供應(yīng)商的設(shè)計方案或者解決方案，并要求其在規(guī)定時間內(nèi)提交最后報價；再根據(jù)74號令第三十五條的規(guī)定，談判小組應(yīng)當(dāng)從質(zhì)量和服務(wù)均能滿足采購文件實質(zhì)性響應(yīng)要求的供應(yīng)商中，按照最后報價由低到高的順序提出3名以上成交候選人，并編寫評審報告。那么，談判小組投票推薦3家以上供應(yīng)商的設(shè)計方案或者解決方案，必須是設(shè)計方案或者解決方案的質(zhì)量和服務(wù)均能滿足采購文件實質(zhì)性響應(yīng)要求（即采購項目的最低基本要求），然后再以價格作為唯一評判因素來推薦成交候選人。但是，實踐中，此類項目采購人希望選擇最優(yōu)方案，而不是僅僅滿足采購文件實質(zhì)性響應(yīng)要求（即采購項目的最低基本要求）的方案。采購人在實際工作中遇到的另一更為重要的問題是，由于技術(shù)復(fù)雜或者性質(zhì)特殊，不能確定詳細(xì)規(guī)格或者具體要求，采購人也不能在采購文件中提出實質(zhì)性響應(yīng)要求或者通過談判來確定實質(zhì)性響應(yīng)要求（如果可以，就不需要談判小組推薦供應(yīng)商的設(shè)計方案或者解決方案，而是在明確相關(guān)需求的前提下，由供應(yīng)商對采購需求進行響應(yīng)，再最后報價）。根據(jù)74號令第三十五條的規(guī)定來推薦成交候選人，無法真正解決此類項目的實際問題。

　　根據(jù)《磋商辦法》第二十一條第二款的規(guī)定，在磋商文件不能詳細(xì)列明采購標(biāo)的的技術(shù)、服務(wù)要求，需經(jīng)磋商由供應(yīng)商提供最終設(shè)計方案或解決方案的采購項目中，磋商結(jié)束后，磋商小組應(yīng)當(dāng)按照少數(shù)服從多數(shù)的原則投票推薦3家以上供應(yīng)商的設(shè)計方案或者解決方案，并要求其在規(guī)定時間內(nèi)提交最后報價；再根據(jù)《磋商辦法》第二十三條的規(guī)定，經(jīng)磋商確定最終采購需求和提交最后報價的供應(yīng)商后，由磋商小組采用綜合評分法對提交最后報價的供應(yīng)商的響應(yīng)文件和最后報價進行綜合評分。首先，這兩個條款的適用情形是“磋商文件不能詳細(xì)列明采購標(biāo)的的技術(shù)、服務(wù)要求”，需要推薦供應(yīng)商的方案來解決項目的實施問題，即事先不能明確采購需求；其次，在技術(shù)復(fù)雜或者性質(zhì)特殊，不能確定詳細(xì)規(guī)格或者具體要求的項目中，基本不可能有評審因素的量化指標(biāo)，也就不可能有量化的評分標(biāo)準(zhǔn)，采用綜合評分法解決不了推薦供應(yīng)商方案的評審問題。故筆者認(rèn)為，有必要將“方案評估比較評審法”獨立為一種評審方式，解決此類項目中推薦供應(yīng)商方案的評審問題。

　　“方案評估比較評審法”推薦成交候選人的規(guī)則

　　通過“方案評估比較評審法” 推薦成交候選人，可通過以下三種方式。一是僅以方案評審優(yōu)劣排序來推薦成交候選人，供應(yīng)商無需報價，無需提交商務(wù)文件。即不對價格和商務(wù)因素（供應(yīng)商團隊人數(shù)、素質(zhì)、業(yè)績、企業(yè)信譽等）進行評審。二是考慮商務(wù)因素，供應(yīng)商需提交設(shè)計方案或者解決方案，同時提交商務(wù)文件。對供應(yīng)商團隊人數(shù)、素質(zhì)、業(yè)績、企業(yè)信譽等商務(wù)因素進行評審和量化評分，然后折合占比來推薦成交候選人。比如方案評估比較評審優(yōu)劣排序第一的占比90%，第二的占比85%，第三的占比75%，商務(wù)因素評審占比10%。三是考慮價格和和商務(wù)因素。供應(yīng)商提交設(shè)計方案或者解決方案，提交商務(wù)文件，同時對設(shè)計方案或者解決及其實施作出報價。對報價和商務(wù)因素進行量化評分，然后折合占比來推薦成交候選人。比如方案評估比較評審優(yōu)劣排序第一的占比80%，第二的占比75%，第三的占比70%，價格占比5%，商務(wù)因素占比15%。

　　此評分法中推薦成交候選人的規(guī)則，是在對方案進行評估比較評審排序的基礎(chǔ)上，按照預(yù)先設(shè)定的占比分值進行評分，方案評估比較評審沒有量化指標(biāo)，量化指標(biāo)僅對在商務(wù)因素評審部分。因此，即便出現(xiàn)價格評分和商務(wù)因素量化評分，也根本區(qū)別于現(xiàn)有的綜合評分法。

　　（作者單位：廣西廣天一律師事務(wù)所）