近年來，隨著政府采購規(guī)模不斷擴大、供應商法治意識逐漸增強，政府采購領(lǐng)域投訴案件逐年增多。今年以來，南京市財政局政府采購處（以下簡稱“政采處”）圓滿完成了各類投訴處理工作，但遇到的難點問題也不少。如何適應形勢需要，有效應對難點問題，提升政府采購監(jiān)管效能，筆者進行了一些總結(jié)和思考。

基本情況

近一年來，南京市財政局政采處共收到并受理供應商投訴12起。從結(jié)果看，投訴事項成立責令重新組織采購的4起，經(jīng)調(diào)查投訴證據(jù)不足駁回投訴的6起，供應商自行撤訴的2起，分別占整體投訴的33.3%、50%、16.7%；從內(nèi)容看，投訴招標文件的4起，投訴評標過程的2起，投訴中標結(jié)果的6起，分別占所有投訴的33.3%、16.7%、50%；從對象看，投訴采購人的6起，投訴社會代理機構(gòu)的11起，投訴投標人的4起，分別占投訴總量的50%、91.7%、33.3%；從采購類別看，投訴貨物類10起，投訴服務類2起，分別占整體投訴的83.3%、16.7%，工程類沒有投訴；不服投訴處理決定，提請行政復議的2起（1起復議期間自行撤回、1起被駁回），占整體投訴的16.7%。

主要難點

在調(diào)查處理投訴過程中，政府采購工作人員常常面臨“五大難”：

取證難。這是處理投訴案件過程中最大的難點，由于行政機關(guān)的調(diào)查取證缺乏一定的強制力，一些單位為了避免承擔責任、得罪人、引起不必要的麻煩，特別是在涉及自身利益的情況下，不愿配合調(diào)查，不愿出具相關(guān)佐證材料，能推則推，能躲則躲。比如，在調(diào)查一起供應商應回避而不回避參與政府采購的投訴案件時，由于需要出具有效證據(jù)的是涉訴項目的采購單位，該單位多方推托不予配合，最后在政采處出示了從網(wǎng)站上下載的公開證據(jù)后，該采購單位才不得不出具相關(guān)證明材料，前后歷時10余天。

鑒別難。在處理針對招標文件投訴的案件中，由于采購品目繁多，各種技術(shù)要求復雜，采購文件技術(shù)指標和采購需求設置是否具有排他性，準確把握難度較大，需要的技術(shù)門類較多，特別是采購人設置的一些有特定意向的、隱性的排他性條款，甄別起來難度更大。比如，在處理一起家具采購投訴案件中，采購人在招標文件的樣品打分環(huán)節(jié)，設置了“18種樣品若有一樣不符合采購文件規(guī)定要求，則全部不得分”的指標要求，并設計了多處細節(jié)得分指標，最終將一潛在供應商排除。

協(xié)調(diào)難。由于市場競爭激烈，一項采購業(yè)務的完成與否，直接關(guān)系到一個企業(yè)的部門業(yè)績，關(guān)系到員工的福利待遇，甚至關(guān)系到企業(yè)的生死存忘，調(diào)查處理一些有瑕疵但又達不到廢標或重新開展采購活動的標準、不影響成交結(jié)果的投訴案件時，只要企業(yè)沒有成為最終成交的供應商，他們就會抓住這些瑕疵不放，盡可能地動員一切力量，利用一切機會讓項目廢標或重新開展采購活動，以謀取再次中標、成交的機會。而針對這些供應商的協(xié)調(diào)解釋工作也很難做，有的甚至申請行政復議，告上法庭。這類問題的主要根源在于采購人或代理機構(gòu)業(yè)務不精通，對采購文件、采購流程把關(guān)不嚴格，帶“病”采購，成為被投訴的重點對象。例如，政采處就遇到過一起類似的投訴案件，由于代理機構(gòu)對什么是委托生產(chǎn)和非委托生產(chǎn)不了解，把核心產(chǎn)品的生產(chǎn)要求設置成了與采購人需求沒有一致性的非委托生產(chǎn)要求，投訴人對這一點抓住不放，堅持以中標供應商沒有出具核心產(chǎn)品是非委托生產(chǎn)產(chǎn)品證明為由，提出中標無效的投訴。調(diào)查中，本著公平公正和節(jié)約財政資金的原則，作出維持原采購結(jié)果的處理決定。期間經(jīng)多次協(xié)調(diào)解釋不成功，投訴人從質(zhì)疑、投訴，到行政復議，直至行政復議程序過半，勝訴無望才提出撤訴。

定性難。調(diào)查處理投訴案件既要維護公平公正原則，還要衡量財政成本，既要考慮相關(guān)供應商的切身利益，還要考慮社會效益，特別是無程序錯誤，但有細節(jié)上不足之處的采購項目，是重新組織開展政府采購活動還是維持原成交結(jié)果，取舍認定難度較大，政采處往往陷于舉棋不定、進退兩難的境地。如何在合法合規(guī)的情況下做到準確定性，考量著政采處的智慧。比如，在調(diào)查處理一起貨物采購投訴案件中，采購人設置了多處與實際采購需求不相符的特定需求，表面看并沒有明顯違反相關(guān)法律法規(guī)，但就采購實踐來看，可能存在著對某特定潛在供應商不利的實際因素，如果不重新開展采購活動，就不能很好地維護公平公正原則，也事必引發(fā)新的投訴。對此，政采處經(jīng)多次集體討論，并征求律師意見，最終作出重新開展采購活動的裁定，該案件后來還經(jīng)過了行政復議，但也維持了原裁定結(jié)果，定性難的問題可見一斑。

追責難。一起投訴案件處理完畢后，對相關(guān)采購當事人應當負有的法律責任如何準確追責，這在實踐中也是很難把握的，具體操作起來既要考慮到企業(yè)的生存發(fā)展，又要考慮到社會效益，多數(shù)情況下很難把板子打到具體當事人頭上。實際工作中，游走于法律邊緣、鉆法律空子、利用法律責任邊界不清等情況給自身謀取非法利益的情況比較常見，追責處理較為困難，特別是在注重企業(yè)信譽管理的今天，一旦追責處理形成記錄，會影響其今后的生存和發(fā)展，進一步增加社會負擔。如，政采處在處理一起交通清障外包服務采購投訴案件中，發(fā)現(xiàn)被投訴的中標供應商一方面采取低于市場價格的辦法投標，另一方面又有虛報生產(chǎn)能力給自己加分的嫌疑，經(jīng)調(diào)查作廢標處理后，如何追責處罰該供應商成為一個難題?？紤]到企業(yè)近千人的生存問題，經(jīng)反復研究討論，最終采取了約談處理的辦法，沒有從信譽方面對該企業(yè)進行處罰。

對策思考

在處理投訴案件中如何有效應對上述難點問題，這里結(jié)合工作實際，談一些對策性思考。

建立協(xié)查聯(lián)動機制解決取證難的問題。采取與相關(guān)部門建立有效配合聯(lián)動協(xié)查機制，加大投訴處理取證工作力度。一方面，與公安經(jīng)偵聯(lián)動，對明顯存在圍標串標、擾亂政府采購秩序的行為，采取協(xié)調(diào)公安經(jīng)偵部門配合調(diào)查的辦法，在第一時間取得違法證據(jù)，有效懲處政府采購中的不法行為，維護公平公正的競爭環(huán)境；另一方面，與紀檢審計聯(lián)動，對高價中標、設置排他性條款、選擇不恰當采購方式采購等不正常采購行為，采取向紀檢審計部門移送問題線索的辦法，提高問題查辦的全面性準確性和有效性，防止政府采購中的腐敗問題發(fā)生。另外，與群眾監(jiān)督聯(lián)動，進一步擴大政府采購信息公開內(nèi)容，采取點面結(jié)合的辦法，既公示采購結(jié)果，又公示采購流程，既公示中標信息，又公示未中標信息，讓群眾全過程比對了解采購活動情況，項目成交結(jié)果是否符合當前市場實際，讓群眾打分和評判監(jiān)督。

加強高素質(zhì)專家團隊建設解決鑒別難的問題。建立以行業(yè)協(xié)會牽頭、行業(yè)帶頭人為主的高素質(zhì)專家團隊，讓他們在政府采購的技術(shù)鑒定、流程監(jiān)督中唱主角、發(fā)強音，引領(lǐng)政府采購科學、高效、公平、公正開展。一方面，適應當前政府采購改革需要，采取政府主導、行業(yè)掛帥的辦法，分門別類組建起行業(yè)協(xié)會，制定規(guī)范的行業(yè)標準，包括專業(yè)的政府采購協(xié)會，強化政府采購內(nèi)控監(jiān)督管理；另一方面，建立以行業(yè)帶頭人為主的高素質(zhì)專家團隊，形成權(quán)威性專家隊伍，提升政府采購評審、鑒定水平，推動政府采購科學、規(guī)范、高效。

實行代理機構(gòu)淘汰機制解決協(xié)調(diào)難的問題。社會代理機構(gòu)業(yè)務能力參差不齊，成為引發(fā)供應商抓住把柄發(fā)起投訴的主要因素。強化代理機構(gòu)業(yè)務培訓，改革當前單一的“培訓拿證搞代理”的做法，發(fā)揮市縣級財政職能作用，緊密結(jié)合實際，按照缺什么補什么的原則，開展各種“短、小、快、準”培訓活動，盡快解決代理機構(gòu)業(yè)務能力參差不齊跟不上經(jīng)濟發(fā)展政策步伐的問題。建立年度考核公示制度，以年度代理量和被投訴次數(shù)在總代理量中的占比為指標，采取網(wǎng)上公示辦法，讓采購人一目了然掌握代理機構(gòu)的代理能力，實現(xiàn)代理機構(gòu)的優(yōu)勝劣汰。

建立法律顧問工作體系解決定性難問題。實現(xiàn)在法律框架下對投訴案件的準確定性，離不開專業(yè)法律專家力量的支持，通過聘請高級別律師作為處理投訴的法律顧問，是保證每項投訴處理合法合規(guī)的有效辦法。首先，要實行統(tǒng)一的部門負責制，把由各部門與律師自行簽約改由法規(guī)部門統(tǒng)一牽頭負責的辦法，加強對簽約律師的歸口管理，避免多頭重復簽約的問題；其次，要建立明確的責任體系，由牽頭部門負責，明確簽約律師工作職責及其需要承擔的責任和義務，防止有約無責問題發(fā)生；最后，要落實規(guī)范的工作機制，制定簽約律師參與投訴處理的工作方法和工作要求，理清工作邊界，明確具體職責。比如，作出投訴處理裁定前法律顧問審核職責，遇到法律問題法律顧問支招解惑職責等等，確保在問題定性中發(fā)揮應有作用。

強化采購人主體責任解決追責難的問題。采購人、代理機構(gòu)、供應商、評審專家四方面當事人合唱一臺戲的現(xiàn)行政府采購模式，其結(jié)果是主體責任不清，相互推諉扯皮，出了問題各不負責，很難追究具體責任人的責任。如何防止“四個和尚沒水喝”的怪圈，就是要緊密結(jié)合當前政府采購改革進程，按照“誰采購、誰負責”的原則，推進落實采購人主體責任，由采購人負責建立完善的政府采購內(nèi)控管理制度，規(guī)范本單位政府采購工作的組織領(lǐng)導、職責分工、內(nèi)部決策、流程規(guī)范、技術(shù)保障、運行監(jiān)督等，加強采購方式選擇、評審專家選取、采購人代表委派、采購合同簽訂、履約驗收等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的風險管控，切實做到出了問題板子打到個人頭上，確保政府采購透明、高效，公平、公正。

（作者單位：江蘇省南京市財政局政府采購處）